Минатата недела Министерството за финансии ја информираше Владата дека започнува со реформа која ќе ја унапреди фискалната децентрализација во земјава. Предвидено е спроведување на повеќе мерки и активности, кои треба истовремено да го зајакнат фискалниот капацитет на општините и контролата за домаќинско, транспарентно и отчетно работење. Планирано е да започне сеопфатен процес на јавни консултации со Заедницата на единиците на локалната самоуправа (ЗЕЛС), меѓународните развојни партнери, академската заедница, деловната заедница и останатите засегнати општествени чинители и низ еден инклузивен и транспарентен процес да се дојде до оптимални решенија.
Годинава имаме локални избори, а истовремено работиме и на надминување на последиците од ковид-кризата врз економијата и нејзино враќање на патеката од преткризниот период. Оваа колумна ќе даде одговор на оние кои ќе се запрашаат зошто се дава приоритет на оваа реформа токму сега и верувам ќе биде интересно четиво за значењето на градењето на еден успешен функционален децентрализиран систем со цел подобрување на квалитетот на јавните услуги и забрзување на економскиот раст и развој на една земја.
Градењето на добропоставен систем на јавни финансии е обемен процес, кој се состои од повеќе сегменти. Меѓу нив е и фискалната децентрализација, еден од приоритетите кои произлегуваат од Пристапното партнерство на Република Северна Македонија со Европската Унија. Понатамошна децентрализација е и еден од приоритетите поставени со Програмата на Владата 2021-2024 година. Придобивките од децентрализацијата, како процес воопшто, се дополнителна демократизација, пренесување на надлежностите на властите поблиску до граѓаните и нивните потреби и со тоа пружање на поефикасни и поекономични услуги за граѓаните. Повеќе академски истражувања покажуваат дека постои корелација помеѓу повисокиот степен на децетрализација со повисок степен на економски развој, што ќе се елаборира понатаму во овој текст.
Хронологија на фискалната децентрализација
Како и повеќето транзициски економии, Република Северна Македонија влезе во процес на пренесување на дел од надлежностите на наплатата на јавните приходи и извршување на јавните расходи на едниците на локалната самоуправа.
Во 2002 година беше донесен Законот за локална самоуправа со кој се дефинираа надлежностите на општините, односно општините да можат самостојно да ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење. Помеѓу другите принципи и начела, во тоа време авторите посебно се воделе од т.н. принцип на субсидијарност, односно се што може да се реализира поефикасно и поефективно на локално ниво за граѓаните, да се пренесува таму – принцип кој до ден-денес и по две декади не е исполнет во очекуваниот обем и динамика. Спроведувањето на процесот на децентрализација се извршуваше во повеќе фази. Во „нултата фаза“ се обезбедија минимум неопходни капацитети за финансиско управување од општините. Во првата фаза следеше преземање на имотот и обврските од децентрализираните надлежности. Во втората фаза општините ги преземаа надлежностите за донесување одлуки во врска со функционирањето на буџетските корисници.
Фискалната децентрализација, исто така, се спроведуваше во неколку фази во кои трансферите од буџетот и буџетите на фондовите се реализираа истовремено со трансферот на надлежностите, согласно Законот за локална самоуправа и другите закони од соодветните области. Процесот се одвиваше според принципот „финансиите ги следат функциите“ (“finance follow function”). Сериозен исчекор во доменот на фискалната децентрализација во земјава беше направен во јули 2005 година, кога беа изменети низа закони од областа на финансирањето – Законот за даноци на имот, Законот за комунални такси и Законот за административни такси. Во првата фаза од фискалната децентрализација на општините им беа пренесени одредени надлежности, а финансирањето на истите во најголема мера беше спроведено преку трансфери од централната власт. Моделот преку трансфери (блок или наменски) од централна власт повеќе личи на деконцентрација отколку на децентрализација. Впрочем трансферите од централиот буџет повеќе служат за вертикална отколку за хоризонтална рамнотежа во развојот. Втората фаза на фискалната децентрализација започна на 1 јули 2007 година. Општините мораа да исполнат одредени критериуми како кадровското екипирање и зајакнување на финансискиот капацитет за да влезат во втората фаза, која предвидува надлежности во културата, социјалната заштита, основното и средното образование и примарната здравствената заштита. Сите општини, освен една рурална општина, се влезени во втората фаза.
Изворите на приходи на општините се разновидни, но во прв ред, се сопствените приходи по основ на локални даноци, како данок на имот, данок на наследство, данок на промет на недвижности, понатаму локални такси и надоместоци и приходи од сопственост. Други видови приходи се дотациите и трансферите од централниот буџет како што е 4,5% од наплатениот ДДВ и блок дотации за финансирање на активностите од пренесените надлежности во областа на културата, образованието, социјалната заштита и заштита на децата. Тука се и поделените даноци (“shared taxes”), односно 3% од приходот од персоналниот данок наплатен од физички лица со живеалиште во општината и 100% од персоналниот данок од занаетчиска дејност.
Во изминативе години донесени се повеќе мерки во насока на зголемување на сопствените приходи на општините. Таква е распределбата на приходите од продажба на градежно земјиште во сооднос 20:80% во корист на општините, понатаму распределбата на приходите од концесии од минерални суровини во сооднос 22:78% за општините и дополнителен приход од надоместок за производство на енергија од фосилни горива – еколошка такса. Почнувајќи од 2013 година обезбедени се приходи од концесија на води за користење на водните ресурси за производство на електрична енергија, како и средства од закупнина на земјоделско земјиште во сопственост на Република Северна Македонија на општините во сооднос 50%:50%.
Споредено со 2005 година, кога започна процесот на трансфер на надлежности и се даде поттик на фискалната децентрализација, приходите на општините се зголемија за повеќе од шест пати во номинална вредност, односно ако во 2005 година, реализацијата на приходите изнесуваше 5,9 милијарди денари, во 2019 година таа е 37 милијарди денари. Во истиот период, даночните приходи врз кои општината има автономија на наплатата се зголемија за повеќе од два пати. Гледано според учеството во БДП по тековни цени, ако во 2005 година вкупните приходи на општините изнесуваа 1,9% од БДП, истите во 2019 изнесуваат 5,4% од БДП во 2019 година, што значи дека релативното учество во БДП е зголемен за скоро три пати. Со тоа, Република Северна Македонија влегува во групата на средно децентрализирани земји, притоа вредно е да се напомене дека просекот на ЕУ-27 е значително повисок, односно 10,6% од БДП, во просек скоро двојно повисок во однос на нашата земја.
Проекти за поддршка за градење на општинските капацитети
Покрај поддршката во однос на преносот на надлежностите за наплата на дел од јавните приходи, како и трансферите од централниот буџет, помошта во градењето на општинските капацитети се спроведува и преку проекти на централната власт финансирани преку меѓународни финансиски институции.
Меѓу покрупните е Проектот за подобрување на општинските услуги (МСИП), кој го спроведува Министерството за финансии со поддршка на Светската банка и Европската комисија. Овој проект започна пред една деценија, неговиот вкупен фонд е над 100 милиони евра и има за цел да ги подобри општинските услуги преку заеми и грантови за општините за реализација на капитални проекти од типот на водоснабдување, канализација и одведување на отпадни води, енергетска ефикасност (улично осветлување, изолација на општински објекти и сл.), локална патна инфраструктура (модернизација и реконструкција на улици и патишта), комунални услуги (набавка на возила за јавните комунални претпријатија), како и други општински услуги и надлежности (изградба на детски градинки, зелени пазари, инфраструктура во индустриска зона и сл.).
Преку Проектот за локални патишта, кој е дел од тековната Рамка за соработка со Светска банка и кој се спроведува преку Министерството за транспорт и врски, седумдесет милиони евра се наменети да се распределат на сите 80 општини за изградба и санација на локални патишта и улици, како и на друга патна инфраструктура во единиците на локалната самоуправа. Со оваа директна помош од 500.000 евра до 2 милиони евра по општина (во зависност од проектот со кој ќе аплицираат), се дејствува кон подобрување на локалната инфраструктура во општините.
Уште еден крупен проект кој се реализираше изминатите десет години, во насока на подобрување на општинската инфраструктура е „Водоснабдување и одведување отпадни води“, финансиран преку Европската инвестициска банка (ЕИБ), Светска банка, КфВ, ИПА и буџетски средства, а имплементиран преку Министерството за транспорт и врски. Со средства во вредност од 100 милони евра поддржани се сите општини за изградба на подобра инфраструктура за водоснабдување и пречистителни станици. Овој проект ќе продолжи и во иднина преку Министерството за животна средина со дополнителен фонд средства за поддршка на унапредување на локалната инфраструктура.
Низ годините и тековно има голем број други проекти за поддршка на развојот на општините и зајакнување на капацитетите, кои се спроведуваат преку неколку ресорни министерства со кредитни линии од Светска Банка, Европска банка за обнова и развој (ЕБОР), ЕИБ, КфВ, Банка на Совет на Европа и останати финансиски институции и равојни партнери и фондови од Европската Унија.
Позитивна корелација помеѓу нивото на децентрализација и економскиот развој
Градењето на добар и функционален систем на јавни финансии е основа за одржлив економски раст. Процесот на фискална децентрализација е дел од тој систем. Како што спомнав погоре, повеќе истражувања покажуваат позитивна корелација помеѓу степенот на фискална децентрализација и нивото на економски развој. Просечното ниво на фискална децентрализација во развиените земји е повисоко во однос на земјите во развој. Економскиот развој во повеќето земји во транзиција, исто така вообичаено е поврзан со раст на степенот на децентрализација. Но, секако оваа позитивна корелација е условена и со институционалниот т.е. фискалниот капацитет на локалната самоуправа, што во случајот на нашата земја може да биде и инверзен фактор во оваа позитивна корелација без зајакнување на капацитетите на локалната власт. Сепак, постојат и исклучоци, како и различни модели на фискална децентрализација, кои зависат и од нивоата на власт.
Доколку се разгледат последните расположливи податоци на Организацијата за економска соработка и развој (ОЕЦД) за учеството на приходите на локално ниво (единиците на локалната самоуправа) во БДП, може да се забележи дека во Европа, Шведска има најголемо учество на локалните приходи во БДП со 16%, понатаму Финска и Данска со 14,79% и 14,12% учество, респективно, Исланд со 11,7% и Норвешка со 9%. Учеството на приходите на ЕЛС како процент од БДП во 2019 година во Република Северна Македонија изнесува 5,4% (според ревидираните податоци за БДП од страна на Државниот завод за статистика). За споредба со земјите од регионот, гледано според Извештајот на мрежата на асоцијации на локалната власт на земијте од Југоисточна Европа (каде што според прелиминарни податоци за РСМ изнесува 4,9%), фискалната децентрализација е пониска во случајот на БиХ (4,5%), Албанија (3,6%), Турција (3,5%) и Словенија (4,7%), додека повисока во Хрватска (7,4%), Црна Гора (6,5%) и Косово (7,7%). Од друга страна учеството на приходите на ЕЛС во БДП на случајот на Западен Балкан изнесува 5,6% и истото е за 5 процентни поени пониско од просекот на ЕУ (10,6%).
Покрај јакнењето на фискалниот капацитет на општините, треба да се дејствува и во насока на квалитетот на работењето, особено во насока на зголемување на транспарентноста и отчетноста. Во изминатиот период се преземени повеќе активности во насока на објава на финансиски извештаи со цел зголемување на транспарентноста во поглед на работата на општините. Но, се разбира дека може да има унапредување со оглед дека транспарентноста го овозможува врвниот степен на контрола во јавните финансии.
Три столба за унапредување на фискалната децентрализација: фискален капацитет, финансиска дициплина и транспратентност со отчетност
Со цел унапредување на фискалната децентрализација, предвидени се повеќе активности и мерки кои се групирани во три столба – подобрување на фискалниот капацитет и зголемување на приходите на општините, зголемување на фискалната дисциплина, како и на транспарентоста и отчетноста во нивната работа.
Првиот столб, или подобрувањето на фискалниот капацитет и зголемувањето на приходите на општините, ќе се спроведе преку повеќе активности коишто предвидуваат раст на средствата што им се распределуваат на општините од наплатените давачки во централниот буџет, зголемување на сопствените приходи на општините и формирање фондови коишто ќе го поддржуваат добриот перформанс. Во оваа насока ќе се разговара за ревидирање на методологијата за распределба на средствата на даноците и дотациите по општини. Планирано е постепено зголемување на процентот што го добиваат општините од приходите од персонален данок на доход, наплатен од физичките лица пријавени со постојано живеалиште и престојувалиште во општината. Исто така, постепено ќе се зголемува и стапката на дотација од наплатениот ДДВ, според перформансот на општините. Имено, планирано е формирање два фонда – Фонд за перформанси и Фонд за воедначување. Општините коишто покажуваат позитивни резултати и имаат повисока реализација на сопствените приходи ќе добијат средства од Фондот за перформанси, а од Фондот за воедначување ќе се обезбедат средства за општините коишто имаат пониски приходи, но истите покажуваат фискален напор и добри резултати во прибирањето на сопствените приходи. Примената на Фондот за перформанси треба да оди со внимателен процес на транзиција со поддршка од централните институции за зајакнување на локалните фискални институции кај општините кои значително потфрлуваат во оваа компонента (не секогаш по нивна вина).
Ќе се дејствува и кон зголемување на сопствените приходи на општините преку подобрување на ефиканоста на администрацијата и кон изнаоѓање нови локални приходи според најдобрите практики од ЕУ за квалитет на услугите и подобрување на критериумите за распределба на доделените средства за пренесените надлежности во областа на основното и средното образование, културата, детската заштита и заштитата на стари лица и противпожарната заштита.
Вториот столб, којшто е во насока на зголемување на финансиската дисциплина на општините, намалување на долговите и домаќинско работење, предвидува активости во насока на мерки за реално планирање на приходите и расходите на општините, рационализација во работењето и намалување на непотребните расходи, редовно сервисирање на обврските, поголема финансиска дисциплина, процедури за прогласување финансиска нестабилност, издавање општински обврзници и анализа на постојните обврски на општините и јавните претпријатија.
Во насока на зголемување на транспарентноста и отчетноста, односно во рамките на третиот столб на унапредувањето на фискалната децентрализација, ќе се зголеми контролата од страна на државата, особено од страна на Финансиската инспекција во поглед на Законот за пријавување и евиденција на обврските и пријави за непочитување на Законот за финансиска дисциплина, ќе се носат мерки за зголемување на транспарентноста на општините преку објавување на финансиските извештаи на транспаретен и разбирлив начин, а ќе се дејствува и кон поголема отчетност за користење на буџетските средства.
Наскоро започнуваме процес на јавни консултации и расправа со ЗЕЛС и останатите засегнати страни околу предлозите за реформата, а во координација со Работната група за продолжување на процесот на децентрализација формирана од страна на Владата во којашто учествуваат министерствата за политички систем, за финансии, за локална самоуправа и ЗЕЛС. Еден од владините приоритети е продолжување на процесот на децентрализација, во насока на поголема демократизација, подобри (поквалитетни и поразгранети) јавни услуги и засилен локален развој во интерес на граѓаните. Во наредниот период ќе се продолжи со политиките за развој на општините, односно фискална децентрализација и рамномерен регионален развој, со цел зајакнување на финансиските извори на општините, но воедно, и зголемување на одговорноста и транспарентноста на нивното работење, за општини поблиски до граѓаните.
Фатмир Бесими, министер за финансии
